大部制“微調”食藥監管醞釀整合

　　由于多頭管理，中國的食品藥品安全監管體系存在頗多漏洞，國務院正試圖通過新一輪“大部制”改革將這一體系理順。

　　2月23日，中共中央政治局召開會議，討論了《國務院機構改革和職能轉變方案(草案)》(下稱“草案”)，確定將其作為十八屆二中全會的議題之一。

　　有知情人士向《第一財經日報》記者透露，食藥監行政職能整合和加強社會管理將成為此次機構改革的兩大重點。

　　2008年的上一輪大部制改革成立了人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部、工業和信息化部、交通運輸部和環境保護部等5個大部，被視作精簡政府機構的一次重要努力。

　　近年來，中央決策層和學界對于部分領域運行不暢，尤其對于食品藥品安全管理和社會管理方面職能混亂和缺位等問題尤為關注。

　　有媒體亦報道稱，此番國家海洋局也將擴權，鐵道部與交通運輸部有望整合。而“大金融”、“大文化”、“大能源”等大部制改革內容并未成為草案重點。

　　食藥監管一體化

　　據知情人士稱，草案中的最大亮點是醞釀打造食品藥品監管“大部”――將國務院食品安全委員會辦公室與現由衛生部管理的國家食品藥品監督管理局(下稱“國家食藥監局”)合并，并吸納散落在農業、質檢、工商、商務、衛生等部門的食品藥品安全監管職能，成立正部級的國家食品藥品安全監督管理總局。

　　有研究食品安全監管的學者認為，食品生產經營根據其屬性而言，是一個全周期的完整鏈條，但是由于種種歷史原因，在我國，食品安全的監管被人為地劃分了段落，農產品是一段，生產是一段，經營是一段，之后餐飲消費又是一段，各種職能散落在多個部門。如此形成了多頭管理和分段監管為主、品種監管為輔的體制。這種體制的現實與食品安全的自然屬性相沖突。

　　基于這些原因，中央決策層決心對食品藥品安全監管的職能和機構予以整合。

　　另有專家表示，在過去一段時間內，因為食品藥品管理體制的混亂，“我們吃了很多虧”。 比如2008年的三鹿奶粉事件，即是一個非常典型的部門之間相互推諉的食品安全事件。

　　隨著《食品安全法》的通過，2009年，國務院專門成立了食品安全委員會(下稱“食安委”)。2010年，食安委又下設了正部級的食安辦。

　　上述學者說，按照最初的模式設定，食安委和食安辦是綜合協調、督促檢查、重大事故查處的綜合職能機構，但這一機構在各地政府相繼建立后，之前行政部門之間相互推諉扯皮的事情都交給了食安辦，一個綜合協調的部門被異化為所有事情親力親為包打天下的部門，食安辦在實踐中產生了許多問題。

　　而食安辦的最大弊端還在于下屬機構設置不統一――有的設在工商，有的設在食藥監局，有的設在衛生部門，有的甚至設在經貿委，沒有統一的模式，導致各地行政部門配合低效。

　　在這種背景下，成立國家食品藥品安全管理總局的理念被逐漸認可。

　　這次改革一旦落地，“也只是完成了中央層面的改革，要落實到省級和地市級乃至縣一級的話，時間還會比較長，根據以往的經驗，從中央到地方全部改完，至少需要一兩年的時間”。

　　地方試驗有空間

　　根據我國食品安全法和藥品管理法規定，食品和藥品的安全管理實行的是地方政府負總責的原則，意即實行地方分級管理的屬地原則。在這種模式下，地方政府在接下來的機構改革中發揮創造性改革的空間很大，不一定完全根據中央的模式一刀切，但是總的思路還是要進行部門和職能的整合。

　　有學者認為，地方政府負總責的要求，從理論上說可以實行省以下垂直管理，也可以實行省以下屬地管理。“最理想的方式是省以下能夠實行垂直管理，但除非修法，絕對不可能實行中央垂直管理。”

　　事實上，在監管體系整合方面，一些地方已經走在了中央的前面。例如陜西渭南則將農業、工商、質監、衛生、畜牧、水產甚至林業、環保和城管等部門所有有關食品安全的職能整合在一起。深圳設立的市場監督管理局，則將工商、質監、知識產權監管職能統一在一個機構下，并下設一個二級局負責食品安全監管。

　　如果借鑒上述地方的經驗，除食品藥品安全監管之外，工商、質監、知識產權等市場秩序方面的監管職能亦可整合。不過，國家質監部門的一名工作人員對本報表示，雖然參照深圳模式構建大監管的思路也得到了熱烈討論，但目前尚未看到高層就此作出指示。

　　民政部社會管理擴權

　　按照主流理念，現代政府主要從宏觀層面承擔四大職能，即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。對于中國而言，社會管理和公共服務兩部分與民生最直接相關的領域，管理經驗并不是很豐富。

　　其中，“社會管理”到底中央是哪個部門在管?十八大報告的表述是“黨委領導，政府負責，社會協同，公共參與和法治保障”，這21個字實際上明確了我國整個的社會管理體制。

　　在本輪改革中，民政部門如何承擔這方面的職權?學界推測，一個總的思路是民政部門要把社會管理做大做強做深做實，但具體機構會怎么安排，還需要進一步討論，其變數可能會比食藥安全監管體系的變數更多。

　　除了民政部門擴權外，亦有專家認為，中國認監委和國家標準委可能整合組建國家認證和標準化管理局，商標局和商標評審委劃入國家知識產權署。

　　關于本輪政府機構改革的基調，國家行政學院教授竹立家認為，本輪改革不會像2008年大部制改革那樣進行大規模、大面積的改革，而主要是進行微調和深化，要達到放權、分權以及權力轉移的目的，從而使各級政府尤其中央政府各個機構的職能、權力邊界劃分更為清晰，行政效率更高。這也符合十八大報告中“穩步推進大部門制改革”的總體原則。

　　附表 中國食品安全監管體系變遷

　　資料來源：本報整理

　　1964年 國務院頒布《食品衛生管理試行條例》，牽涉5部門

　　1979年 國務院頒發《食品衛生管理條例》，涉及農業、林業、畜牧、水產、糧食、商業、供銷、輕工、外貿等部門

　　1982年 《食品衛生法(試行)》規定食品生產經營企業的主管部門負責本系統食品衛生工作。其他負責部門包括：工商、食衛監督機構、農牧漁業部門、國境食衛監督檢驗機構、國家進出口商品檢驗部門、衛生防疫站及食品衛生監督檢驗所等。

　　1995年 《食品衛生法》明確國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理，各級政府食品生產經營管理部門、地方衛生行政部門、工商部門和出入境檢驗部門分頭負責