浙江排污許可制度改革試點初探

　　中央高度重視排污許可制度改革工作，近年來多次發文提出要建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。2015年，環境保護部批復浙江省正式成為排污許可制度改革的試點省份（環辦函〔2015〕494號）。浙江省同期下發《關于開展浙江省排污許可證制度改革試點工作的通知》（浙環函〔2015〕100號），正式啟動浙江省排污許可證試點改革工作。浙江省以紹興、舟山、臺州、桐廬、長興、海寧、義烏、椒江8個市縣為試點，以環境質量改善為總體目標，主要針對點源環境管理制度的制度整合與流程再造，建立以排污許可證為核心，覆蓋污染源建設、生產、關閉全過程的“一證式”管理模式，將排污許可證定位為政府環境監管的執法依據、企業環境行為的守法文書、公眾環保監督的參與平臺，使其成為有效改善環境質量的管理工具。

　　試點改革的總體實施情況

　　截至目前，改革試點實踐探索已歷時半年多。在流程再造方面，浙江省分別以8個試點地區為藍本，從多角度開展流程再造與制度銜接工作。

　　省級層面，為確保改革試點的深入推進，浙江省積極推進了環境管理制度創新：

　　一是在落實政府環保主體責任上，建立主要污染物財政收費和排污權基本賬戶制度，按照“以減量定增量”的原則，在確保完成減排任務的前提下，誰淘汰落后產能力度大、削減的排污量多，可用于新上項目的排污指標就多，以此來規范各市、縣區域排污指標的使用與管理。

　　二是在落實企業治污責任上，建立企業刷卡排污制度。截至2015年12月底，浙江省已經建成2100套刷卡排污系統，省控以上污染源實現全覆蓋。

　　三是在推進行業轉型升級上，建立主要污染物排污權激勵制度，對重污染行業開展以噸排污權稅收貢獻的“三三制”評價排序和考核，嚴格落實差別化激勵約束政策，推動產業轉型升級。

　　四是在環境資源配置上，以排污許可證作為排污權確權載體，深化排污權交易。截至2015年12月底，浙江省累計排污權有償使用和交易金額達50.65億元，排污權抵押貸款145.07億元。

　　五是在統一規范上，省級層面正在建設全省統一的污染源管理平臺并針對各市縣開展培訓，力圖將污染源信息納入統一管理；環保廳印發了統一的排污許可證文本，制定了統一的排污許可證編號，初步制定了證照管理規范。

　　浙江試點取得初步成效

　　浙江省開展試點改革僅半年時間，改革的成效主要體現在管理效能的改進以及對企業精細化管理水平的提高方面。改革對企業監管的實際效果，以及對環境質量改善的情況，尚需要等待時間檢驗。

　　管理效能得到提高。一方面，試點地區通過打通各項污染源管理制度各環節，形成制度合力，以排污許可整合多項許可程序，以排污許可證管理統一許可排放量和實際排放量，減少審批許可時間，避免重復管理和“數出多門”，同時也減少了管理部門的尋租空間，降低了管理人員的廉政風險；另一方面，通過調整環保部門內設機構，加強排污許可證“一證”監管作用，實現“一窗口”對外、“一站式”服務、“一證式”許可，降低監管成本，提高管理效能。通過改革，紹興市取消了3項流程，建設項目審批備案時間不超過30天，比原來至少兩個月時間縮短了50%以上。海寧市對符合“零土地”技改和工業園區內的輕污染項目實行登記備案制，做到立等可取；對其他項目進一步精簡手續，在原來7天內完成行政許可的基礎上再縮短了50%以上的時間。

　　企業主體責任得到強化。企業作為污染行為的實施者，具有保護環境不受其損害的責任，應積極采取合理有效的環境保護措施，并舉證自身排污行為合法合規。排污許可證制度改革通過實施企業環保責任承諾制和自我管制機制，明確了企業自身的環境保護責任和自我監測、自我記錄、自我報告的義務。一方面，大幅減輕政府監管壓力，解決污染者和管理者信息不對稱的問題；另一方面，有助于推動企業履行自身環保義務，落實企業的環境保護主體責任。

　　精細化管理水平得到提升。通過刷卡排污系統等科技監管手段的實行、排污許可證管理平臺的建設、“一企一證一卡”管理方式的推行，有助于實現污染源信息的全面、綜合、高效管理，充分提升精細化管理水平。依托信息的實時交互，管理方式從末端考核轉變為全過程監管，及時快速地識別和糾正污染源的各類違法違規行為，從源頭上減少重大環境污染事故的發生，以高度的精細化管理全面提高監管質量。

　　試點過程中暴露出的問題

　　一是國家層面的法律保障缺失依然是試點地區許可制度實施的剛性約束。國家與試點地區層面要求企業持證排污、按證排污、自我管制、自我報告等，但缺少相應的法律依據與規范要求。若企業未按照要求履行職責，環保部門在實際執法監管中也缺乏行之有效的懲罰措施，致使企業主對于排污許可證的敬畏程度較低，不利于樹立其環保主體責任意識。另外，在實際監管中，未明確在線監測數據是否能作為法律管理地位，實際監管過程中在線監測地位尷尬，難以成為執法依據，不利于浙江省推進以“刷卡排污”為手段的證后管理。

　　二是制度整合有現實障礙，存在潛在改革風險。由于現行的法律規章沒有明確排污許可制度與其他環境管理制度間的法律層級關系，地方實踐時排污許可制度與其他環境管理制度的整合往往形式大于內容。要真正實現以排污許可證制度為核心的環境管理各項制度的有機整合，目前尚存在現實阻礙。改革設計中的制度整合環節對于環評審批制、環境保護設施竣工驗收等行政許可方面的法律規定均有所突破，存在一定潛在風險。

　　三是改革認識有待深化，地區推進水平不一。部分試點地區對于排污許可證制度“一證式”改革的認識不一致，沒有將排污許可證制度的核心地位突出，而將各項改革機械整合，使得排污許可證制度改革負載過多卻實效欠缺。在效能提升方面，部分地區僅機械地壓縮審批時間，而忽視了制度間的有機整合效力。此外，由于排污許可證制度改革必然涉及部分法律法規條文的突破，部分地區大膽探索、部分地區相對保守，造成在各個試點實際推進中存在較大差距。

　　試點改革應不斷調整改進

　　總體來說，經過浙江省8個試點地區的實踐檢驗，“一證式”排污許可證制度改革可以有機整合點源環境管理各項制度，有效簡化當前環保審批流程；推動環境信息集成統一，促進環境管理精細化，便于環境執法監管開展；進一步落實企業環境保護主體責任，推動環境信息公開化、環保技術服務專業化，能夠更好地滿足基層環保高效監管的實際需要。由于試點實踐時間尚短，目前各試點地區的證照發放還處于起步階段，新證發放率不高、后續改革任務尚未跟進，證后監管案例不多，對于全面建立系統完善、權責清晰、監管有效的污染源管理新格局的探索還需在今后的工作中繼續推進。

　　筆者建議，地方推行排污許可制度改革試點可以大膽探索，在一段時間內保持政策的穩定性，充分發揮地方政府、企業的主觀能動性，重視對證照發放后排污單位的精細化管理手段創新，對國家層面的排污許可制度改革當有一定借鑒意義。同時，應當允許地方改革試點設置容錯機制，允許地方在實際實施過程中自我調整與改進，從而不斷在實踐中檢驗改革方向與手段的正確性。對試點地區的具體建議有如下4條：

　　一是強化法制支撐保障。建議浙江省充分吸收改革成功經驗和做法，將其上升為地方法規和制度。將排污許可證管理條例納入立法計劃，細化明確排污許可定位、管理權限、申請核發、監督管理、排污權交易、信息公開、法律責任等管理細節，為改革提供規范性指導和法律依據。

　　二是加強配套政策技術研究。建議試點地區進一步研究主要污染物許可排放量分配、實際排放量核定、排污許可證監管方式等技術方法。在有條件的地區率先探索基于環境質量的許可排放量分配技術，分析環境質量較好與較差區域的許可排放量分配技術方法；制定完善排污許可證核發、排污核定、監管、企業環境主體責任、排污信息公開等方面的政策文件，推進排污許可證與排放標準、區域環境功能和質量更好銜接，推進排污許可證改革更加規范、有效發展。

　　三是加快信息平臺整合進度。進一步加快浙江全省統一的污染源管理信息平臺建設進度，并與國家平臺保持銜接。以排污許可證制度管理要求為主要依據，逐步整合現有環評審批、在線監測、排污收費、執法監管等各項環境管理平臺。加大在線監測等基礎設施建設，對重點企業全面推廣刷卡排污，同時將更多企業納入平臺監管范圍，全面推進環境管理大數據建設，進一步提升環保精細化管理水平。

　　四是加大改革宣傳教育力度。在全社會加大排污許可證制度的宣傳力度，使“持證排污、按證排污”的守法思想深入人心。開展對企業負責人環保責任的教育，定期舉辦企業環保負責人、環保員的相關培訓，促進提升企業環境保護的自我管理能力。