環保部表示聚焦三方面問題做好環保督察

　　環保工作看似紛繁復雜，實際就3件事。一是環保目標問題，二是環保任務問題，三是工作機制問題。環保任務是支撐環保目標實現的，工作機制是為環保任務完成提供保障的。環保目標、任務、工作機制三者是有機整體，缺一不可，構成了環保工作的系統設計。系統設計是否理性、運行是否到位，決定著環保工作的成效。

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　　對環保督察而言，要落實中央要求，取得應有效果，就必須在三方面聚焦問題，即被督察對象環保目標實現沒有，環保任務完成沒有，工作機制建立沒有。聚焦問題的方式則是由環保工作系統設計的面，聚焦到問題的點。

　　聚焦環保目標問題

　　環保目標包括環境質量目標和功能區目標兩部分。

　　中央層級環保督察，重點聚焦中央下達給省級黨委政府的目標實現了沒有；省級環保督察，重點聚焦省委、省政府下達給市級黨委政府的目標實現了沒有。

　　一是聚焦環境質量目標問題。

　　環境質量目標包括水、氣、土壤環境質量目標和生態環境質量目標。其中，水、氣、土壤環境質量目標問題對應的是環境污染問題，即排到水、空氣和土壤的污染物不能過多，過多的話環境質量就會出現問題。生態環境質量目標問題對應的是生態破壞問題，即生態破壞程度不能過大，過大的話生態環境質量就會出現問題。

　　聚焦問題包括兩方面，一是環境質量惡化問題，二是環境質量不達標問題。前者比較好理解，后者是指環境質量達不到功能區標準或達不到上級黨委政府下達的考核標準問題。比如，被督察省份某河流功能區劃定為Ⅲ類水，如果長期為Ⅴ類水，就是問題；再比如，國家對某省可吸入顆粒物考核要求為年均下降2%以上，未實現下降目標就是問題。

　　《環境保護法》規定，地方各級人民政府對轄區環境質量負責，采取措施改善環境質量。環境質量未達標，或未達到上級政府下達的目標要求，甚至惡化，就表明政府沒有依法履行好責任。可見，環境質量達標，或達到上級政府下達的考核目標要求是底線，突破底線就是要聚焦的問題。

　　如何確定環境質量惡化或不達標呢？對水、氣、土壤環境質量，可通過調閱監測報告或現場采樣分析確定；對生態環境質量，可通過解讀衛星遙感數據，分析生態環境質量指數變化確定。除環保部門數據外，還應調閱其他部門數據，比如地表水、地下水、飲用水水源地環境質量數據可從水利部門調閱，近岸海域環境質量數據可從海洋部門調閱等。

　　在督察中，要關注水、氣、土壤和生態各環境要素，以及每個要素的全部評價指標，找出問題要素及問題指標。地方黨委政府對環境質量負責，應是對各環境要素以及每個要素的全部評價指標負責，而不是對部分負責。關注各要素及全部指標，可防止將存在突出問題的要素及指標漏掉。被督察區域有特征污染物的，指標一并納入。

　　二是聚焦功能區目標問題。

　　功能區目標問題在以往督察中涉及不多。隨著中央對生態文明建設的重視程度越來越高，特別是2017年中央對祁連山突出環境問題和教訓的通報后，對功能區目標問題督察應予高度重視。

　　功能區包括發展改革部門牽頭的主體功能區，環保部門牽頭的生態紅線，水利部門牽頭的水功能區等。

　　對被督察地方來說，轄區產業、園區、企業及項目等的設置、布局要與劃定的功能區一致，這是底線，違背就是問題。比如，對飲用水水源保護，法律規定一級保護區不能有與保護水源和供水無關的建設項目；二級保護區不能有排放污染物的建設項目。若督察某飲用水水源地，一級保護區存在船舶碼頭，就是問題。祁連山國家自然保護區生態破壞和環境污染事件，究其根源，就是沒有守住保護區功能定位底線，違規進行開發的問題。

　　那么，如何聚焦問題？一是調取被督察地方各類功能區規劃，以及產業、園區和項目等的規劃，將兩類規劃進行比對，聚焦保護與開發不一致及相沖突的問題。二是借助衛星遙感數據，找出敏感功能區疑似侵占區域，再通過現場核實聚焦違法問題。

　　在當前，督察應重點關注自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區等禁止開發區域、生態紅線區域違規侵占問題，以及衛生防護距離敏感目標搬遷、化工園區布局整治等方面存在的舊賬未還、又欠新賬問題。

　　對任一行政區域，環境質量達標或達到上級黨委政府下達的考核目標要求，轄區產業、園區和項目等的設置及布局符合劃定的功能區定位，是經濟發展必須守住的兩條底線。兩條底線守住了，發展與保護就實現了雙贏。環境質量目標底線是定量的，功能區目標底線是定性的，突破定量、定性底線就是要聚焦的問題。

　　聚焦環保任務問題

　　環保任務是對應環保目標實現進行的具體設計。包括為實現環境質量目標確定的任務，為實現功能區目標確定的任務。可聚焦的問題包括兩類：一是確定的任務未完成，二是存在違法違規問題。中央層級環保督察，重點聚焦中央下達給省級黨委政府的任務完成了沒有；省級環保督察，重點聚焦省委、省政府下達給市級黨委政府的任務完成了沒有；以及存在哪些違法違規問題。

　　一是聚焦環境質量達標任務問題。

　　在水污染防治任務方面，以環境基礎設施建設任務為例，應依據國家和地方相關規劃及計劃，督察污水、垃圾、危廢等處理和處置設施建設任務是否按期完成，未完成就是聚焦的問題。督察是否存在垃圾滲濾液直排、非法入河排污口未取締等，這些都屬于違法違規問題。

　　在大氣污染防治任務方面，以落實大氣污染防治行動計劃要求為例，應督察計劃要求的任務是否完成。督察是否存在“散亂污”企業污染問題、落后產能未淘汰問題等，這些都屬于違法違規問題。

　　在土壤污染防治任務方面，如督察土壤污染防治行動計劃明確的任務是否完成、是否存在污染場地違規開發利用等問題。

　　在生態保護任務方面，如督察礦山生態環境治理、重要生態功能區恢復等確定的任務是否完成等。督察是否存在非法盜采、違法侵占等違法違規問題。2017年對某省督察發現，2014年~2016年應完成礦山治理逾2500公頃，但僅完成任務的40%。截至2015年，礦山開采累計生態破壞面積逾9萬公頃。

　　二是聚焦功能區目標任務問題。

　　為實現功能區目標，確定的任務應包括不符合功能區定位要求的項目、企業、園區等的取締、搬遷等。如何聚焦問題？在完成任務方面，如督察違背水源保護區、自然保護區、風景名勝區等功能定位的違法項目取締、搬遷任務是否完成，企業及園區衛生防護距離內群眾搬遷任務是否完成，以及化工園區布局整治、企業入園確定的任務是否完成等。在違法違規問題方面，如督察是否存在違背功能區定位要求的非法侵占舊賬未還、又欠新賬問題。

　　比如，2016年對某省督察發現，此省對部分地（市）違反生態紅線規定侵占綠地或違規建設等問題，未明確相關要求。某臨港產業區化工集中區有企業125家，全部為規劃環評明確禁止、限制或嚴格控制的農藥、染料類項目。

　　聚焦環保工作機制問題

　　環保督察既要查事，又要查人。環保目標未實現、環保任務未完成是“事”的問題，而環保工作機制未建立則是“人”的問題。“事”的問題源于“人”的問題。聚焦環保工作機制問題，實際是聚焦黨委政府及部門履職不力問題。

　　一是聚焦黨委政府履職不力問題。

　　黨委政府履職包括決策部署、組織領導、落實責任、考核約束等。在決策部署方面，聚焦黨委常委會、政府常務會環保專項議題情況；聚焦水、氣和土“三個十條”，煤炭消費總量壓減、過剩產能化解等國家重點任務部署情況；聚焦突出環境問題研究和解決情況；聚焦相關意見、辦法、方案制定和實施情況等。在組織領導方面，聚焦重要環保工作的組織領導機制是否建立，建立的機制層級是否與所要完成的任務相匹配。在落實責任方面，聚焦是否落實下級黨委政府、本級有關部門責任；落實的責任是否量化、可操作、可考核。在考核約束方面，聚焦是否出臺環保工作考核辦法，以及是否依辦法進行考核獎懲等。

　　二是聚焦部門履職不力問題。

　　部門履職包括許可和規劃兩類。對許可類，聚焦是否存在違規許可；對規劃類，聚焦是否存在監管不力。

　　以督察發改部門為例。發改部門職責包括辦理項目審批、核準、備案手續；嚴控“兩高”新增產能，化解過剩產能，調整能源結構，淘汰落后產能；主體功能區規劃編制、協調實施和監測評估等。應督察發改部門對上述職責是否存在履職不力的問題。如在煤炭消費總量控制方面，2016年對某省督察發現，此省發改部門對國家下達的煤炭控制任務執行不力，部署滯后，全省煤炭消費總量不降反升。進一步督察發現，此省鋼鐵行業化解過剩產能工作不力。

　　以督察水利部門為例。水利部門職責包括水資源管理，水功能區管理，入河排污口監管，河道采砂監管，涉河建設項目監管，生態流量調節等。應督察水利部門對上述職責是否存在履職不力的問題。以入河排污口監管職責履行為例，2017年對某省督察發現，此省水利主管部門對全省入河排污口底數不清，日常管理嚴重缺位，大量入河排污口長期超標排放。某非法排污口設于飲用水水源保護區內，嚴重污染飲用水水源，多年未被取締。

　　依據中央要求和環保法律法規，需要重點督察的部門還包括水利、國土、住建、環保、農業等。此外，目前多數省份出臺了生態環境保護工作責任規定，進一步細化了部門責任。如江蘇省2016年8月出臺《江蘇省生態環境保護工作責任規定（試行）》，明確了5個黨委工作機構和40個政府職能部門責任。在督察中也要依據地方明確的責任，聚焦存在的履職不力問題。對部門督察，也包括中央有關部門。

　　三是需強調的履職責任問題。

　　隨著中央對生態環境保護的重視程度越來越高，以及2017年對祁連山國家自然保護區突出環境問題和教訓的通報，在開展生態環境保護督察中，聚焦監管主體履職應納入重要督察范疇。

　　聚焦重要生態功能區監管者責任。以聚焦自然保護區監管者責任為例，監管責任主體包括自然保護區行政主管部門（林業、農業、國土、環保、海洋、住建、水利等），各級政府，自然保護區管理機構。如何聚焦問題？聚焦各責任主體對《中華人民共和國自然保護區條例》明確的責任是否存在履職不力問題。從第三批中央環保督察反饋問題看，被督察省份的共性問題之一，就是自然保護區違法違規建設問題突出。在查實“事”的基礎上，要依法聚焦好各監管主體“人”的責任。

　　聚焦地方立法責任。地方立法出現問題是指地方政府及部門、人大在立法中放寬要求，將國家法律約束條款“放水”。2017年對某市督察發現，此市制定風景名勝區管理條例“放水”及違規開發情況嚴重。《風景名勝區條例》規定：“禁止違反風景名勝區規劃，在風景名勝區內設立各類開發區和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物；已經建設的，應當按照風景名勝區規劃，逐步遷出。”但地方條例將“已經建設的，應當按照風景名勝區規劃，逐步遷出”條款刪除。《風景名勝區條例》規定：“在風景名勝區內禁止進行下列活動：開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動。”但地方條例將“開荒、修墳立碑”條款刪除，并規定，可在風景名勝區內設置墓葬區域等。地方條例還規定，本條例施行前，已經取得規劃許可證的建設項目，按照原規定執行，將原有違法問題合法化。