關于環保機構監測監察執法垂直管理制度的一些思考

　　黨的十八屆五中全會提出，“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”。這一制度的出臺是環境管理體制的重大創新，旨在打破環境管理中的地方保護主義，切實加強環境監測監察執法的獨立性、公正性，解決環境監管失之于寬、失之于軟的狀況，提高環境監管的有效性。但是，垂直管理制度下，環保部門與地方政府如何更好的履行環保職責，如不能科學的設計，垂直管理制度或難以取得預期效果。筆者對垂直管理將面臨問題進行了思考，對制度設計作了一些設想，嘗試解決環保機構垂直管理面臨的突出問題。

　　一、垂直管理將面臨的主要問題

　　環保機構“垂直管理”政策出臺后，很多專家對這一政策進行了解讀，全面分析了“垂直管理”改革所面臨的問題。筆者認為其中最突出的問題是以下三點：

　　一是環境質量責任法定主體問題。

　　《環境保護法》明確地方政府對轄區環境質量負責。垂直管理后，(縣、區)環保局成為市環保局派出機構，地方人民政府履行環境保護職責將失去有效的載體或部門支撐，環境質量責任難以落實。這也是關系到實行環保機構監察執法垂直管理制度成敗的核心問題所在。

　　二是地方環保局與環境監察、監測機構日常工作銜接問題。

　　實行省以下環保機構監察執法垂直管理制度后，市、縣(市、區)環境監察支隊、大隊與同級環保部門的關系由一家人變成了“友鄰單位”，如何協作形成有效監管合力。

　　三是市環保局和縣區分局的職責劃分問題。

　　“新環保法”要求縣級以上環保部門對本行政區域環保工作實施統一監管管理，本來地方環境監管力量就很薄弱，垂直管理后，沒有了眼睛(監測)，又少了腿(監察執法)，監管責任落實存在極大困難，需要重新定位環保局行政的職責范圍。

　　二、對環保機構垂直管理制度的一些設想

　　垂直管理制度設計要較好地解決上述問題，筆者認為可以從以下幾方面進行考慮：

　　（一）抓住影響環境質量關鍵因素，推動污染物排放指標與經濟增長指標掛勾，落實地方政府環境責任。

　　《環境保護法》明文規定地方政府對轄區環境質量負責，但環境質量是由環境容量、自凈能力、污染物排放總量以及天氣等多因素共同作用下形成的一種動態平衡，難以用某幾個指標準確的概括。因此地方政府對環境質量責任的考核指標難以進行量化，這也是一直以來政府的環境責任沒有落到實處的原因之一。

　　筆者認為，環境質量責任雖然難以進行量化考核，但影響環境質量最關鍵的因素是污染物排放總量。污染物排放總量經科學統計是能較準確地體現一個地區污染物排放情況的，若得到有效控制和削減，環境質量必然會趨向好轉。因此，可以作為上級政府考核下級政府環境質量責任的量化指標。污染物排放總量大致可劃分為工業污染物排放量（含規模化養殖污染排放量）、生活污染物排放量、農業污染物排放量、林業污染物排放量等。其中，農業污染物、林業污染物大多屬無組織排放的面源污染，較難統計和控制，可暫時忽略，重點抓工業污染物和生活污染物排放總量。

　　如何有效的控制工業污染物和生活污染物的排放量呢？筆者認為，最有效的方法莫過于將污染物排放量與相應的經濟指標掛勾進行考核，即工業污染物排放增長量與工業生產增加值掛勾；生活污染物排放總量與城鎮化指標掛勾。

　　以工業污染物排放為例，如某縣2015年工業生產總值200億元，工業污染物排放總量（以污染物當量計）為1000萬噸（以上均為假設數據）。以此為基準，2016年該縣計劃工業生產總值達到220億，增長10%；工業污染物總排放增量應當與工業增長值相匹配。到2016年底上級政府對該縣政府進行考核時，若工業增長值達到預期目標，增長了10%，工業污染物排放增量也為10%則獲得基礎分值。若工業污染物排放增量超過10%，說明取得的工業增長量低于付出的環境代價，應當減分；反之，工業污染物排放增量低于10%則說明該縣減排工作卓有成效，應當加分。同理，即便該縣2016年工業增長量為0%，但污染物排放量減少一定比例，也應該獲得相應分值。（筆者之所以根據當前污染物排放作為基準而不以根據各地核算的環境容量，是因為已經歷這么多年發展，各地方當前的污染物排放和環境質量已經形成了某個階段的平衡，用當前的的污染物排放量對和環境質量作為對比參考會更直觀）當然，因我國東西部地區發展不平衡，各省、市應該根據地區實際確定污染物排放量與經濟發展指標掛勾的形式和程度。

　　工業污染物排放增長量一旦與工業增長量掛勾，地方政府要必須要對本地區工業發展作好科學規劃，慎重考慮新建工業項目的經濟效益和環境代價間的“性價比”問題。一個新建項目，可以為本地帶來1%的工業增長量，但帶來的污染物排放增量若高于1%時，對工業較發達，環境質量已經明顯受到工業污染影響的東部地區，經濟效益和環境代價不匹配應當放棄。但對于污染物排放總量較小，環境承載力仍較大的西部工業欠發達地區，為發展的需要，則應當適應放寬對“性價比”要求，予以支持。

　　綜合上述，污染物排放指標與經濟增長指標掛勾后可以有效的落實地方政府環境質量責任，不再片面考慮經濟增長而忽視環境代價。同時，也能促使地方政府主動淘汰一些污染大、能耗高而經濟效益低的落后產能，進一步減少污染物的排放總量。

　　（二）環保部門以環評手續為項目“準生證”，以排污許可為企業“身份證”，助地方政府完成污染排放總量控制。

　　前面提到，地方政府要控制污染排放總量以盡到落實環境責任的義務。要實現污染物排放總量控制，則需環保行政主管部門具體實施由地方政府擬定的年度污染物排放控制計劃。垂直管理后，雖然環境監察、監測機構上收到省一級管理，地方環保部門現場監管的力量一定程度上被弱化，但可通過環評審批和排污許可這兩個重要抓手牢牢掌控轄區內工業企業的污染物排放增量和總量，從而協助地方政府完成擬定的污染物排放總量控制計劃。

　　具體方法一是通過環境影響評價制度對新項目的環境“性價比”進行把關，并確定年度所有新建工業項目的污染物排放量。二是將轄區年度污染物排放總量按各企業的環評文件、上一年度排污情況等進行科學分配。三是通過排污許可證明確限定轄區內現有企業分別排放的主要染污物因子、濃度、年度總排放量。三方面的措施到位后，在企業守法排放和不發生重、特大事件造成污染物事故性排放的情況下，污染物年度排放量應當是可控的。

　　同時，環保部門可以建議地方政府通過淘汰落后產能、新建污染減排項目削減生活污染物排放量等措施為新建項目騰出排放空間，進一步減少污染物排放總量，為環境責任考核加分。

　　此外，在時機成熟時可適時引入排污權交易，進一步促進企業提升污染防治水平減少入污染物排放。

　　（三）監察、監測機構監督企業嚴格落實排污許可，嚴厲打擊各種違法排污，確保各地完成污染物排放總量控制。

　　垂直管理后，環境監察、監測機構應作為省級環保部門的監管力量，根據環保法規、標準和地方環保部門核定的排污許可證監督企業守法排污。

　　對于守法的排污企業，由監察、監測機構通過污染源在線監控設備或監督性監測獲取該企業排污數據并提供給當地環保部門核算其年度排污量，再由地方環保部門匯總統計轄區企業總排污量。對于違法排污的企業，則由環境監察、監測機構立案完成調查后將相關材料提交地方環保部門進行處罰；同時將違法排放污染物的量納入地方污染物排放總量進行統計。這樣的模式下，違法企業不但受到環境監察和地方環保部門的行政處罰，還將受地方政府監管壓力，促使其有問題必須馬上整改解決。真正實現環境監察、地方環保和地方政府三方面共同監管。

　　三、預期的結果

　　上述的設想是重新設定了地方政府、地方環保局和環境監察監測機構在環境保護工作中的職責。地方政府通過每年擬定的污染物總量控制計劃對轄區工業發展、城市發展和污染物排放總量進行總體調控，從而控制對環境的負面影響，達到保障和改善環境質量的目的。地方環保局則根據擬定的污染物總量控制計劃，對轄區工礦企業具體管控，以排污許可證框定各個企業的排污強度和總量，實現轄區污染物排放總量有序增長或削減。環境監察和監測機構主要則是監督企業，按標準按總量要求規范排污，嚴厲打擊違法排污。通過三方面共同的監管，相信企業的排污會得到有效的管控，遏制環境質量持續惡化的趨勢。

　　以上是筆者對垂直管理的一些思考和不成熟的想法，是想為垂直管理制度的設計提供一點思路。這些想法要用于實踐也需要一些基礎條件，如各地是否能較為準確的核算出當前轄區內所有工礦企業污染物的實際排放量等。但筆者認為，核算排污量已有多年的減排工作為基礎，相對于核算轄區環境容量而言應該較為簡單，這也是筆者認為地方政府應以當前污染物排放總量作為調控基準而不以環境容量作為參照的原因。由于筆者水平有限，有不當之處請各位同仁見諒。